民法讲座（五十）
医保支付的医疗费该不该赔

吴　海 / 文　何忆雯 / 插图

上早班的小王，正巧赶上小区里晨练的老人们出门。住在5号楼的胡老伯每天早上都会在固定时间出来散步，除非下大雨，这天小王看到胡老伯时，却发现他一瘸一拐地走出了门。

“胡老伯，你这是怎么了？怎么受伤了？”小王迎上前去搀着胡老伯问道。

“哎，就是被那些横冲直撞的电动车撞的。汽车因为违反交通规则要被罚款扣分，电动车却没人管。前一阵子我上街买东西，正走在横道线上过马路，一部电动车冲过来，一下把我撞翻在地，好在我经常锻炼，只是伤了腿，没有受严重的伤。”一开始对方还不肯赔钱，没办法我只好去法院告他。可谁知道法院调解的时候对方只肯出医疗费中我自费的部分，医保部分还不愿意承担，说是我没有出这个钱。胡老伯越说越气，“小王，你说这人讲道理伐？这医保不是我交的钱啊？就算我现在没有掏钱，这个钱也应该付给医保是吧，他不撞我的话医保也不会掏钱。”

胡老伯遇到的事情并不是个案，小王想起之前在报纸上看到的一则报道，说是一个骑自行车的和一个骑摩托车在马路上相向行驶的时候相撞了，骑车者受了多处伤，构成十级伤残。交警部门认定摩托车负此次事故全部责任。但是骑车者在起诉到法院要求对方赔偿的时候，摩托车一方聘请的律师要求在赔偿总额中扣除掉骑自行车一方已经通过社会医疗保险报销的医疗费用5000元。当时小王在看到这则报道的时候就有些困惑了，现在胡老伯遇到这事几乎跟那则新闻一模一样。

小王把新闻跟胡老伯简单说了一下，随后回到保安室翻找前几天的报纸，看看事故最终是怎么处理的。

越是急越是不好找,翻了很久也没有找到那张报纸。胡老伯在旁边看着说，“小王，你也别急，等你空看到时再给我，找不着也没事，这不还有律师帮忙嘛。我先去锻炼了，不影响你上班了。”说着胡老伯离开了保安室，一瘸一拐地继续散步去了。

一下子没找到，小王把这事也就暂放一边，继续站小区门口值班了。到中午休息时又回来继续找。“怎么就没有了呢？前几天刚看过的……”李队长进来时，小王正翻着报纸喃喃自语。

“找什么呢？”李队长拿起杯子喝了口水问道。

“找份前几天的报纸。”小王低着头说。

“找那干什么？”

“报上有则交通事故，想想是怎么赔偿的。”小王抬头对着李队长说，“我们小区5号楼的胡老伯遇到了差不多的事情，我想给他参考参考。”

“胡老伯怎么了？”

小王于是把胡老伯的事情跟李队长大致说了一下。“你都不知道，胡老伯走路都一瘸一拐的，整个人的状态都不像从前了。”

“这种情况并不少，我也碰到过。”

“你也有过这样的经历？”小王诧异地问道。

“不是我自己，是我朋友。他是个货车司机，开车时不小心撞到人，当时关于赔偿的问题扯了很久，最后还是去社保部门咨询才解决了问题。”

“那你快说说，这事怎么解决的？”小王拉过一把椅子坐下，急切地盯着李队长文。

李队长喝了口水说：“既然撞了人，这医疗费是必须要支付的，假设被撞的人没有医保，是不是全部的医疗费都应该由肇事方承担呢？”

小王点了点头。

“我们再来讨论有医保的情况，这种情况下医疗费由两方支付，一方是被撞的人，另一方是医保机构。肇事了就应该承担全部责任，无论是否有医保，都不应该减轻肇事方的赔偿责任，也就是负责任的那一方应该承担全部的医疗费用。”

“那么就是说，胡伯可以要求对方支付医保已经报销的部分，对吗？”小王问道。

“不完全是这样，因为社会保险法也规定了，社会医疗保险基金先行支付后，也有权向第三人追偿。所以在商业保险中，被保险人可以获得双倍赔偿，但社会保险范畴内，被保险人并不因保险关系而额外获得双倍赔付。”

“这个意思是说，胡老伯还是可以要求对方支付医保部分的医疗费，但这个钱应该在拿到后退给医保机构？”

“这是一种情况，胡老伯也可以在案件中要求追加医保机构作为第三人，判决肇事方直接把医保支付的医疗费支付给医保机构。当然，如果这个案件中没有处理的话，医保机构也可以单独起诉肇事方追讨医保机构支付的医疗费”。

“这么说我是听明白了，也就是谁付的钱就应该赔给谁，并不因为有医保就减少肇事方的赔偿责任。”小王点了点头，“我这就告诉胡老伯去，让他不要再为这个事情烦心了。”

“如果胡老伯觉得不放心，可以去社保部门再

法条链接：

《保险法》第四十六条   被保险人因第三者的行为而发生死亡、伤残或者疾病等保险事故的，保险人向被保险人或者受益人给付保险金后，不享有向第三者追偿的权利，但被保险人或者受益人仍有权向第三者请求赔偿。

《社会保险法》第三十条  下列医疗费用不纳入基本医疗保险基金支付范围:……（二）应当由第三人负担的；……医疗费用依法应当由第三人负担，第三人不支付或者无法确定第三人的，由基本医疗保险基金先行支付。基本医疗保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。

法条释义

首先，社会医疗保险的性质是人身保险，因此对于医保已经承担的部分，被保险人或者受益人仍有权向第三人请求赔偿。其次，侵权人与被侵权人、患者与社保部门是不同的法律关系，被侵权人向侵权人主张赔偿医疗费属于侵权法调整范畴，而患者治疗期间基于与社保部门医疗保险关系而报销医疗费，属于社会法调整的范畴。前者目的在于保护民事主体的合法利益，预防并制裁侵权行为，促进社会和谐稳定；后者目的在于为了保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育等情况下获得帮助和补偿，是社会福利制度的一部分。两者在效力上不存竞合关系。还有就是，如果将医疗费在人身损害赔偿中予以扣除将产生不良的社会效果，因为社会医疗保险属于国家福利性质，侵权人因为自己过错导致国家财政额外支出，与立法本意严重相违。

幼儿园怎么“办”

8月11日，美国宾夕法尼亚州伊利市一家托儿所发生火灾造成至少5名儿童死亡，另有数人受伤。据媒体报道，失火托儿所设置在居民区一处独栋住宅内，起火地点可能位于住宅一层的客厅，原因尚待查明。幼儿园、托儿所等幼儿学习活动场所，人员具有特殊性，在建筑消防设置方面也有着严格要求。

案例回顾

2013年7月，广东珠海市斗门区的宝乐幼儿园经区教育部门批复同意成立，办学规模为15个教学班、人数为450名幼儿。2015年4月2日，辖区消防部门到幼儿园进行消防监督检查时发现，幼儿园未经依法审核、擅自施工，且未经消防验收、擅自投入使用，遂对两个违法行为分别处罚，合并执行，责令其停止使用并处六万元罚款。

宝乐幼儿园使用的场所原为一家铝材厂，2002年6月，消防部门对铝材厂出具的建筑工程消防验收意见书中写明：此次验收的工程，以后如有改建、扩建、室内装修或用途变更等，应向消防监督部门申报审批。后铝材厂将场地转给宝乐幼儿园后，幼儿园将厂房改建为两层并进行了装修。消防部门提出，尽管该建筑此前经过了消防验收，但是改建面积超过1000平方米就需要再次对消防进行申报验收。对此，宝乐幼儿园认为，在防火监督大队检查时，只开设6个班、使用了6个教室，合计560平方米，而且幼儿园一直使用铝材厂消防设备，根本没有对场地内的消防设备进行改建。此外，宝乐幼儿园在开始办学到防火监督大队对其作出行政处罚，都没有再实施过其他与消防有关的行为，宝乐幼儿园在客观上仅有一个独立完整的违法事实，不应被处罚两次。

对于幼儿园的申诉，法院认为，宝乐幼儿园获批的办学规模为15个教学班、人数为450名幼儿，按消防部门检查时已使用的面积比例计算，15个教学班的使用面积超过1000平方米，此面积与宝乐幼儿园的办学规模相匹配，结合宝乐幼儿园改建装修的情况，应认定宝乐幼儿园建筑总面积大于1000平方米，属于人员密集场所，应适用《中华人民共和国消防法》第十二条、第十三条第一款第（一）项、第二款的规定，宝乐幼儿园应将消防设计文件报送公安机关消防机构审核、申请消防验收。

此外，宝乐幼儿园对涉案场地进行改建，存在未经依法审核、擅自施工和未经消防验收、擅自投入使用两个行为，防火监督大队对两个违法行为分别处罚，合并执行，也符合法律规定。法院认为，宝乐幼儿园将涉案建筑物进行改建前，并未向公安机关消防机构申请消防设计审核；竣工投入使用前，亦未申请消防验收。宝乐幼儿园主张其只实施了一个“改建”行为，系对法律理解有误。

律师点评

解答人：何建勋（上海海宽律师事务所律师）

1、宝乐幼儿园将原铝材厂厂房改为幼儿园应属于对原有建筑的改扩建行为。

我们通常所说的建筑工程扩建主要是指在原有基础上加高加层（需重新建造基础的工程属于新建项目）。所谓改建，是指不增加建筑物或建设项目体量，在原有基础上，为提高生产效率，改进产品质量，或改变产品方向，或改善建筑物使用功能、改变使用目的，对原有工程进行改造的建设项目。装修工程属于最常见的改建工程，企业为了平衡生产能力，增加一些附属、辅助车间或非生产性工程，也属于改建项目。

本案中，宝乐幼儿园由铝材厂生产经营用房改建而成，首先从使用功能和使用目的来说，幼儿园作为一种学前教育机构，用于对幼儿集中进行保育和教育，两者截然不同。其次，宝乐幼儿园将原厂房从一层改为两层，即在原有基础上加高加层属于对建筑物的扩建工程。因此，宝乐幼儿园在本案中存在对铝材厂厂房进行改建和扩建两个建设工程活动。

2、宝乐幼儿园改扩建铝材厂厂房用做幼儿园儿童用房的建筑面积大于一千平米时应当向消防部门申请消防设计审核和竣工验收。

改扩建后的宝乐幼儿园仅仅底层建筑面积就达到1400平米，其获批的15个教学班的使用面积超过1000平方米，此面积与宝乐幼儿园的办学规模相匹配，结合宝乐幼儿园改建装修的情况，应认定宝乐幼儿园建筑总面积大于1000平方米。依据《消防法》第十一条和《建设工程消防监督管理规定》第十三、十四条的相关规定，幼儿园属于人员密集场所，建筑总面积大于一千平方米的托儿所、幼儿园的儿童用房建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收。需要指出的是，该1000平方米需审批进行建设的面积是指建设工程总体设计的幼儿园的儿童用房面积，并非实际投入使用面积。因此，宝乐幼儿园以只开设6个班、使用了6个室，合计560平方米的理由进行抗辩认为无需进行审批是没有法律依据的。

3、幼儿园儿童用房的建筑总面积不符合《建设工程消防监督管理规定》第十三第五项规定的大于一千平方米的条件时，仅需向公安消防部门备案，无需申请消防设计审核和竣工验收。

依据《消防法》第十条至第十三条的规定，除国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程外的建设工程仅需将消防设计文件报公安机关消防机构备案，由公安机关消防机构进行抽查而无需进行消防设计审核和竣工验收。因此，本案中所涉及的有关幼儿园的建设工程中的消防工程是否需要向公安消防部门申请消防设计审核和竣工验收还是仅需备案关键看该幼儿园的儿童用房建筑总面积是否大于一千平方米，大于一千平方米的就需要向公安消防部门进行报批和验收，反之只需要备案即可。

（栏目编辑：钟　琳　　插图：何忆雯）

律师简介

何建勋，上海海宽律师事务所专职律师、上海律师协会会员。《东方大律师》栏目嘉宾，同时为多家社区提供公益法律服务，每周定期为社区居民提供法律咨询服务。

扩展阅读：幼儿园的建筑消防安全要求

楼层：尽量独立设置，不宜过高过大

条件允许的情况下，幼儿园宜单独修建，如需设置在多层建筑中，最好设在首层或是二层，面积不宜过大。当采用一、二级耐火等级的建筑时，不应超过三层；采用三级耐火等级的建筑时，不应超过两层；采用四级耐火等级的建筑时，应为单层。确需设置在其他民用建筑内时，应符合下列规定：设置在一、二级耐火等级的建筑内时，应布置在首层、二层或三层；设置在三级耐火等级的建筑内时，应布置在首层或二层；设置在四级耐火等级的建筑内时，应布置在首层；设置在高层建筑内时，应设置独立的安全出口和疏散楼梯；设置在单、多层建筑内时，宜设置独立的安全出口和疏散楼梯。

疏散：出口两个以上，门朝安全方向开启

托儿所、幼儿园的安全疏散出口应有两个以上，用于安全疏散的楼梯间内不能附设烧水间、可燃材料储藏室、非封闭的电梯井、可燃气体管道等，楼梯间内宜有天然采光，不应有影响安全疏散的凸出部分或凸出物。安全疏散用门不能采用吊门和拉门，并严禁使用转门，疏散用门应向安全疏散方向开启。此外，在学员安排上，年龄较大的儿童安排在楼上，将年龄较小的儿童游戏室、课堂、寝室等安置在楼下，以利于紧急情况下的安全疏散工作。

未拔电吹风？判刑四年！

张鑫烨/文

案例：电吹风用完直接放在床上，后来房间着火，4名租客不幸丧生火海。这是2015年初江苏南京鼓楼区北秀村发生的一起火灾，使用电吹风的姑娘以失火罪被判处有期徒刑4年！

看到这样言简意赅的表述，笔者心头也有一震。究竟是怎么回事，如果是正常的电吹风，到底怎么会引发火灾的呢？在这起案件中，有什么是我们需要引以为戒的呢？本期我们就来说说这个案件。

事件回放：4人身亡的群租房火灾

肇事的姑娘赵某21岁，她曾跟男友租住在南京市鼓楼区北秀村一处平房，这处民居还有其他租客。2015年1月凌晨1点多，赵某回到租住的家中，后至洗澡间洗头，其后使用电吹风吹刘海，后未拔掉电吹风电源即至洗澡间继续洗晾衣服、鞋子等，凌晨2点30分左右，赵江红回到该房间时发现房间失火，火灾造成租住于该房间阁楼的三人死亡，以及租住于隔壁房间的一人死亡。起火点就是位于她的房间的钢质高低床下铺东南部位，也就是电吹风的位置。

赵某的回忆：未及时扑灭初期火灾

她在法庭上称，当天凌晨一两点，她回到住处洗了头发，用电吹风吹完后，将电吹风关掉，放在床上，就去院子里洗衣服了。没多久，她看到院子里有浓烟，跑回屋里一看，自己房间烧起来了。她赶紧敲了左右两边的房门，让大家尽快逃生。看着租客们陆续跑出来，她也跟着人群出来了。随后一个邻居打电话报了警。

当天凌晨3点半左右，明火才被扑灭。不幸的是，有4人在火灾中遇难。其中3名女子同住一屋，她们在一家小吃店打工，老板租了那里做宿舍。另一名遇难的男子，也是来南京打工的，独住一间。

在法庭上，赵某说得最多的一句话就是，“吹风机我关掉了，怎么会发生这样的事情？”赵某说，那个电吹风她用了一两年，一直没出过问题。电吹风是她从一个市场上买来的，没有发票，至于具体的品牌，她说自己不记得了。她还告诉法官，当时她确实关掉了电吹风，只是没有将电源插头拔掉。

检方在庭上表示，根据消防部门的鉴定，电吹风的线路二次熔断。据此可以判定，当时电吹风处于通电的状态。而通电状态不可能仅仅是接上电源，还应该是处于开启状态。检方认为，赵某平时工作从早上忙到晚上八九点，中间少有休息，下了班还要帮男友摆夜市，不排除她不记得自己到底有没有关电吹风。

公诉人出示的证人证言显示，赵某租的房间大约8平方米，用木板与其他房间隔开。房间内有电磁炉、电饭煲、电冰箱、暖手宝、电吹风等电器。赵某一般把电吹风和暖手宝放在床上，由于房间用电负荷有限，冰箱和电饭煲是交替使用的。

警示一：初期火灾应及时扑灭

从文字的表述看，笔者发现了很奇怪的现象，按理说群租房并不会很大，所以即便是洗澡间还是院子都不会离房间很远，也就是从电吹风发热到冒烟着火应该是可以很快就感觉到的。如果此时她能果断拔插座、浇水或掩盖或扑打，那都可以扑灭火灾。但是她选择的是敲门叫醒周围的人，并且逃生。这就导致了火灾的蔓延，变成了一场火灾事故了。

警示二：千万别租住群租房

何谓群租房，是不是2015年没有办法认定。当然不是。早在2014年，上海市政府就发布了《上海市政府关于修改〈上海市居住房屋租赁管理办法〉的决定》，要求出租居住房屋每个房间居住人数不得超过2人，人均居住面积不得低于5平方米，并要求相关集中出租房屋供他人居住的，要建立管理制度。

所以根据这个规定，要满足两个条件，一个是2人，还有是人均不得低于5平米，也就是至少这间房间（即便是后来隔开的）要有10平米。

群租房的火灾案例就不再赘述了，安全隐患太多，生命肯定比租金更贵重。赵某和男友挤在一个8平米的房间里，电器又多，加热设备又放在床上，易燃物品又多，实在很难说自己是没有责任的。

假设有人在租了群租房后看到案例有些后怕，想中途停止租赁这样的房子，是不是可以呢，还是要赔偿房东的损失？当然可以，根据《合同法》第233条的规定，租赁物危及承租人的安全或健康的，即使承租人订立合同时明知该租赁物质量不合格的，承租人依然享有法定解除权。

事发后，消防部门对事故进行了调查，并将现场提取的残留物送至公安部消防局上海火灾物证鉴定中心鉴定。3月23日，南京消防作出《火灾事故认定书》，“起火原因为赵某使用的电吹风引发火灾。”赵某在认定书上签了字。

法律问题一：房东把房子变成了群租房，发生了火灾，是不是要负刑事责任？

其实笔者对此也有疑问，但是要看火灾原因。究竟是不是仅仅因为电吹风着火造成的火灾及人员伤亡。假设，因为群租的原因，没有逃生通道或者逃生通道被堵塞，阁楼的三个人逃生无门而身亡，那房东就要负上相应的刑事责任或侵权责任。根据《合同法》《侵权责任法》房东所出租的房屋存在安全隐患，疏于管理和宣传，那么房东要对火灾的发生承担主要责任（包括刑事责任）。但是根据后续的进展看，消防部门的《火灾事故认定书》认定的起火原因还是电吹风引发的火灾，与逃生或电路无关，那群租房对火灾的发生没有因果关系。房东自然就不用负上责任。至于群租的违规行为，是另案处理的，与火灾案件无关。

法律问题二：是不是电吹风的质量不过关，是不是可以向电吹风的生产厂家寻求民事索偿？

这个问题倒有些难办。为什么这么说？笔者搜索了很多事故案例和消防部门的警示片，发现很多都提到了电吹风不拔插座的案例，有的案例是“通电8秒”就冒火的。这个是有一个条件的是，就是有物品遮挡了电吹风后面的出风口，致使内部的加热丝过热。

根据《侵权责任法》第四十一条的规定，因产品存在缺陷造成他人损害的，生产者应当承担侵权责任。第四十二条规定，销售者不能指明缺陷产品的生产者也不能指明缺陷产品的供货者的，销售者应当承担侵权责任。

现在问题来了，首先赵某是不是能确定是从哪里买的电吹风，是不是有购买凭证。假设她都有，那销售的店家一般为了摆脱自己的责任，会提供供货商，那么如何证明缺陷呢？根据《侵权责任法》，产品责任属于该法明文规定的无过错责任。无过错责任是指无论加害人是否具有过错，均须为其加害行为承担侵权责任的归责原则。第7条规定：“行为人损害他人民事权益，不论行为人有无过错，法律规定应当承担侵权责任的，依照其规定。”法律仅规定了12种无过错责任，产品责任就在其中。

但是，我们要注意两点，第一，谁说是电吹风的质量问题引起了火灾？责任认定的是“使用的电吹风”，“使用”是关键，如果厂家在说明书中明确规定了，比如不能遮挡出风口、必须拔出插座等，那尽到了安全告知义务，可以免去很多责任。第二，何谓缺陷，根据司法解释，缺陷是产品具有危及他人人身、财产的不合理危险。产品缺陷包括三种：设计缺陷、制造缺陷、指示或警示缺陷。厂家完全可以说，这是电吹风，根据原理就是会加热出风的，没有不符合国家标准。而且说明书等都有安全告知，完全不存在缺陷。根据法律实务，这种民事诉讼，实在是旷日持久，胜算太低了。

最后不得不感慨，细节决定成败，任何一个小小的疏忽，都可能让自己陷入万劫不复的深渊。如果赵某稍微注意一点点，多一个举动“拔掉插座”，也许命运就会改写。

《明大诰》重典治吏

编者按

《明大诰》中的大诰之名源于儒家经典《尚书•大诰》，朱元璋为防止“法外遗奸”，将其亲自审理的案例加以整理汇编，并加上因案而发的“训导”，作为训诫臣民的特别法令颁布天下，集中体现其“重典治世”的思想。横贯中西，《明大诰》与当今英美法系的判例法有异曲同工之妙，具有一定的先进意义。但《明大诰》加重律中罪名、滥用法外之刑的特点也让它成为一部令人生畏的法典。可以说，这种做法尽管一定程度上确保了集权统治，但也给日后明朝中后期的混乱局面埋下伏笔。

张晔/文

我们之前提到了《大明律》，朱元璋建国后强调“重刑”，除了律令的严苛，还设立了一些特务机关，除此之外，朱元璋要求全国臣民都必须学习法律和“经典案例”，于是明朝初年就有了朱元璋自己亲自处理的案件的集合本——《明大诰》。朱元璋让后生、幼丁“自幼知所循守”，要求家家户户都必备这本书，而且是全国各级学校必须学习的课程。这期我们就简单介绍下《明大诰》。

在中国古代法制史中，这本典籍真的是很特别。皇帝亲自审理的案件，那这个是不是仅仅是《大明律》的案例汇编。当然不是。据研究，除了少数罪名和明律量刑相同外，大多数的案件都是加重处罚的。

让我们先看一个案例，在《明大诰三编》中有个案例“礼部郎中王锡匿藏他人《大诰》”，事情很简单，初年，这本书刚刊印，还没有全国普遍发行，礼部有一本，礼部郎中王锡看到礼部员外郎尹严时常看这本书，就藏了起来，后来被尹严发现告发了他。结果是什么呢？死罪，“色目王锡由是而杀身矣”。即便是在明律中有“弃毁制书印信”的罪名，也罪不至死。藏本书就要杀头，真的挺恐怖的。

另外，《明大诰》中还罗列和设立了前所未有的严酷刑罚，而且由于是皇帝亲自颁布审理的，就等同于把法外用刑合法化了。我们之前提到过烧毁官家粮草的主犯是要处以枭首的死刑。在大诰中，则多了族诛、凌迟、极刑、墨面文身挑筋去指等。这种刑罚的目的就是让人敬畏法律不敢逾越。但过分残忍，而且有滥用之嫌，即便现在翻阅这本书，也觉得毛骨悚然。

那如果审理案件，究竟是依据明律还是大诰呢？朱元璋把《明大诰》作为“理民治国”的特别法典，当然会把它放在一个更高的地位，强调其法律效力，严令“法司照依《大诰》拟罪”，同时不定期还会颁布榜文和诏令特别重申《大诰》中的一些禁令。在洪武三十年，律后又附上了诰的条目，称为《律诰》。俨然是把他的判例上升到了法律的高度。

我们之前也提过明朝中央集权越发严苛，朝廷赤裸裸的重刑已经毫无“明德”的伪饰，而且由于朱元璋个人的际遇，他对官吏贪污的痛恨开启了“重典治吏”的模式。他说：“故今严法禁，但遇官吏贪污毒害吾民者，罪之不恕。”比如我们之前提到的，但凡是官粮受灾受损，看守是要自己掏腰包赔钱的。在《大诰》中有官吏妄告水灾或者查实水灾但不据实报告的，都被处以极刑。另外，还有“戴罪还职”的制度，就是让这名官员仍然从事原职物，或者回到原工作，有的记载是“各断十指，押回本处”，就是让其羞耻、“敬惩”。虽说这种制度的出发点是好的，但其实并无实际执行的可能性。到了明代中后期，根本无人执行这样的制度。管理贪污腐败的现象依然如故。

朱元璋于洪武三十一年过世后，建文帝继位，《明史》记载建文帝“性仁厚，于刑狱多所减省”。他在即位的时候就发布诏书“今后官民有犯五刑者，法司一依《大明律》科继，无深文”。这个“无深文”被史学家理解为“一切深文之法都不许用”，四编的《明大诰》也在其中，这是不动声色的废止了。

但随着朱棣发动的靖难之役，明皇宫的一场大火，建文帝失踪，明成祖朱棣即位，一切又变了。朱棣在《即位诏》中就对“无深文”进行了驳斥，他是这样说的：“侄允炆以冲幼之资，嗣守大业，秉心不孝，改更章宪……仍复旧制，刑名一依《大明律》科继。”也就是说，作为《大明律》中一部分的《律诰》条目继续沿用。朱棣还强调“《大诰》三编，使人知趋吉避凶之道，颁行历久……乃令天下诵读，遇乡饮则讲解如旧。”

一场靖难之役让“历代用刑”的《明大诰》再次盛行起来，直到明仁宗、宣宗、英宗即位，才又效仿建文帝的“不许深文”。这也许是好事，至少不再滥刑，但严肃纲纪、惩治腐败的刑罚又被封建官僚淡忘了，明朝中后期的腐败之风盛行，又让人觉得很遗憾。

优化规范应急管理标准化工作顶层设计
国家应急管理部印发《应急管理标准化工作管理办法》

言　西/编辑

说法档案

文件名称：《应急管理标准化工作管理办法》

发布单位：应急管理部

发布时间：2019年7月7日

应急管理标准是法律法规的延伸，是应急管理工作遵循的技术规范。加强应急管理标准化工作，对于提升我国综合防灾减灾救灾和事故灾害应急救援能力，保护人民群众生命财产安全，起着至关重要的基础性作用。安全生产、消防救援、防灾减灾救灾等方面都有标准化工作任务，标准化工作须与改革同步提升。

为更好适应大国应急管理工作的新形势新任务新要求，国家应急管理部于2019年7月7日发布《应急管理标准化工作管理办法》（以下简称《办法》）。这是机构改革以来应急管理标准化工作方面的重要制度创新，体现了加强优化规范应急管理标准化工作的顶层设计。

立足应急管理需求解决标准化工作的瓶颈问题

应急管理标准涉及行业领域众多，涵盖安全生产、消防救援、自然灾害应急救援等行业领域。建立完善的应急管理标准体系，能够有效发挥标准化在应急管理、安全生产、防灾减灾救灾中的基础保障和技术支撑作用。然而当前，应急管理标准化工作面临着应急标准立项、征求意见和审查等环节缺乏严格的程序规定；标准归口管理和业务管理职责不明；标准贯彻效果差，普遍存在“重制定，轻实施”等问题。

有统计显示，截至2018年11月底，应急管理部归口管理的相关标准共有2454项，其中国家标准815项、行业标准1639项。由于历史原因，上述标准分别归口不同的行政主管部门，具有不同的标准代号，在制定发布程序上也存在差异，容易出现标准缺失或各行业领域标准间交叉、重复、矛盾等问题。特别是机构改革后，应急管理部的相关部门肩负起组织编制安全生产、减灾救灾、地震和地质灾害救援、水旱灾害救援、消防救援、森林和草原防灭火、应急救援装备和信息化标准及其他应急救援标准的重担。但目前除了安全生产标准代号“AQ”、地震标准代号“DB”、煤炭行业标准代号“MT”可继续使用外，消防技术标准已不再使用公安标准代号“GA”，水旱灾害应急救援、地质灾害应急救援、减灾救灾标准以及其他应急救援标准也不能或不宜再使用原有行业标准代号。

2018年是机构改革年，应急管理标准化工作面临千载难逢的发展机遇，各项工作迫切需要对标改革要求同步衔接、同步提升。在此背景下，应急部政策法规司在深入研究应急管理标准化工作相关情况的基础上，分析标准化工作存在的短板，立足应急管理需求，着力解决标准化工作不统一、不规范等突出问题，将改革部署、改革要求融会于标准化实践中。

为了尽快建立统一规范的标准化工作程序；进一步明确标准归口管理和业务管理职责，加强有关专业标委会规范管理；建立标准制修订绿色通道，加强强制性标准供给；进一步强化标准实施和监督，加强标准复审工作等要求，应急管理部政策法规司起草了《应急管理标准化工作管理办法》，作为进一步贯彻落实中央关于应急管理、防灾减灾救灾、安全生产的重要指示精神，深入贯彻落实《中华人民共和国标准化法》和国务院《深化标准化工作改革方案》的重要举措。历经半年酝酿和广泛征求意见后，应急部对《办法》作了进一步修改完善，报请应急部部务会审议通过。

涉及国标行标管理监督优化应急管理标准化工作体制

标准和法律犹如车之两轮，共同保障应急管理事业的健康有序发展。据了解，《办法》是应急管理标准化工作基础性、重要性规范文件，共6章62条，内容涉及应急管理国家标准和行业标准制修订，以及应急标准贯彻实施与监督管理工作等，包括应急管理标准制修订目的和依据、适用范围、主要任务、基本原则、组织管理、标准制修订程序和要求、技术要求、奖惩机制、基础研究、国际交流等方面。其中，《办法》明确规定应急管理标准化工作任务是贯彻落实国家有关标准化法律法规，制定并实施应急管理标准化工作规划，建立应急管理标准体系，制修订并组织实施应急管理标准，对应急管理标准制修订和实施进行监督。

在制订工作过程中，相关部门人员注重研究挖掘应急管理标准化工作需求，进一步规范各方职责，要求对标准立项、组织起草、征求意见、技术审查、报批发布、宣贯实施、标准复审等各环节注重“五个突出”，即在标准化工作统筹管理方面，突出规定标准制修订和标准实施；在标准制修订方面，突出规定标准化技术委员会的专业把关和有关业务司局的业务审核；在标准实施方面，突出规定标准的监管执法和跟踪评估；在标准范围上，突出规定减灾救灾标准、安全生产标准、消防救援标准；在标准性质方面，突出规定强制性标准，同时充分对接吸收国家标准委关于强制性国家标准管理办法的新要求。

为了建立优化应急管理标准化工作体制，根据《深化党和国家机构改革方案》《国务院机构改革方案》和应急部“三定”规定，进一步规范优化应急管理标准化各方履行职责，规定应急部设立标准化工作领导协调小组，统一领导、统筹协调、监督管理应急管理标准化工作；应急部政策法规司对标准化工作加强统筹协调，履行归口职责；应急部负有标准化管理职责的有关业务司局和单位具体管理相关领域标准化工作，履行业务把关职责；应急部管理的各有关标准化技术委员会及其分技术委员会是专门从事应急管理标准化工作的技术组织，为标准化工作提供智力保障，履行技术把关职责。

每半年集中一次计划强化应急管理标准贯彻实施

要做到统一规范应急管理标准、加快关键重要标准的供给，就要从加强顶层设计开始，通过准确统一的标准划分，明确应急管理的体系框架。根据《办法》规定，从标准层次划分，应急管理标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准；从标准类别划分，分为安全生产标准、消防救援标准和减灾救灾与综合性应急管理标准；从标准属性划分，分为强制性标准和推荐性标准。

《办法》规定标准制修订计划采取“随时申报、定期下达”的方式，一般每半年集中下达一次行业标准计划或者向国家标准委集中申报一次国家标准计划。在标准起草和征求意见的程序方面，要求标准制修订公开、透明，规定标准技术审查的形式、内容、要求，突出技术委员会及其委员、专家对标准的技术把关，确保标准质量。明确规定政策法规司应当组织相应的技术委员会对报批的标准项目进行审核，由分管标准化工作的部领导审定并经部主要领导同意后按照程序和权限发布。对应急管理急需标准开辟绿色通道，做到快出标准、多出标准、出好标准。

鉴于目前部分执法部门和企业的标准意识不强，标准自身的系统性、协调性、实效性较弱的实际，《办法》还指出了如何强化应急管理标准贯彻实施的各项举措。一方面，明确提出应急管理标准的实施按照“谁提出、谁实施”的原则，由提出标准项目建议的业务司局和单位负责组织标准贯彻实施相关工作，确保责任到位。另一方面，要求各级应急管理部门应当将应急管理强制性标准纳入年度执法计划，对标准的实施进行监督检查。值得注意的是，对于违反应急管理强制性标准的行为，应当依照有关法律法规和规章的规定给予处罚，并规定有关业务司局应当加强对职责范围内标准的实施情况进行跟踪评估，以强化强制性标准的贯彻落实。

此外，应急管理部以问题为导向，明确设立未来三年应急管理标准化战略目标，会同有关方面梳理出事关应急管理标准化改革发展的全局性工作共13项，明确业务司局和有关单位的职责分工，明晰相关时间表和路线图，并以《应急管理标准化工作框架方案》文件形式印发部内各有关单位贯彻落实。即到2021年，我国应急管理标准化工作制度基本建立，标准化工作机制和相关专业标委会运转有序，标准重要基础研究取得预期成果，制定出台标准中期发展规划，标准化工作信息化平台建设完成，一批重要标准有序发布实施，适应大国应急的标准体系基本形成，标准化工作国际化水平迈上新的台阶。