谭 婧/ 编辑
说法档案
文件名称：《关于推进城市安全发展的意见》
发布部门：中共中央办公厅、国务院办公厅
发布时间：2018年1月7日
新年伊始，全国各地纷纷迎来降雪。对很多“贫雪”的南方城市来说，这场雪给城市景观增添了一抹冬日生趣。但是，这场初雪不仅带来了视觉享受，也带来了公众对城市安全发展的再度关注。今年1 月初，安徽合肥的一场大雪，压塌了公交站台，更压出了人命，造成1 人死亡多人受伤的惨剧。这一突如其来的悲剧不免让人心生疑惑：暴雪虽猛，但大雪天气早有预警，为何安全事件依旧发生？而且，遭到此次初雪重创的不止合肥一地，这给银装素裹的城市带来了阴霾。
事件发酵后不久，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进城市安全发展的意见》（以下简称《意见》），明确要求健全公共安全体系，打造共建共治共享的城市安全社会治理格局，促进建立以安全生产为基础的综合性、全方位、系统化的城市安全发展体系，全面提高城市安全保障水平，有效防范和坚决遏制重特大安全事故发生。专家指出，《意见》是转型期城市安全发展的一个指导性文件，安全发展理应成为城市现代文明的重要标志。
眼下，城市安全短板凸显
事实上，合肥大雪造成公交站台垮塌的事件并非个例，2017 年11 月北京大兴的火灾、2015 年天津港爆炸事故、2012 年北京特大暴雨……近些年，城市安全风险管理的警钟不断被敲响。这些事情看似偶然，实则考验着一个城市的风险控制和安全管理能力，时刻提醒着人们要加强防范意识，及时建立健全城市安全应急机制，从根源上推进城市安全发展。
过去几年间，特别是党的十八大以来，中国城市规模不断扩大，城镇化水平持续提高，截至2016 年年末，我国城市数量已达657 个。然而与此同时，随着城市化进程不断加快，城市人口和基础设施日益密集，各种安全隐患也随之增加。据不完全统计，近5 年我国城市平均每年因公共安全事故造成的非正常死亡人数超过30 万人，伤残人数超过250 万人，经济损失达7000 亿元。
另外，一份近期发布的名为《公共安全蓝皮书：中国城市公共安全发展报告（2016-2017）》的报告也表示，随着经济社会转型力度进一步加大，中国城市公共安全风险不断增多；城市社会治安防控体系不健全，公众风险意识和参与意识不高；城市应急管理体制、机制和法制不健全，应急能力有待提升；而且城市公共安全问题容易引发舆论关注，城市网络舆情压力增大。
所以，在《意见》的开篇我们就能看到这样的文字，“近年来，一些城市甚至大型城市相继发生重特大生产安全事故，给人民群众生命财产安全造成重大损失，暴露出城市安全管理存在不少漏洞和短板。为强化城市运行安全保障，有效防范事故发生，现就推进城市安全发展提出如下意见。”从这一角度看，《意见》及时将城市安全纳入制度轨道，应用风险管理的先进经验，这将在强化能力建设、巩固基础设施、管理城市安全等方面起到很好的助推作用。
未来，明确目标与时间节点
有句话叫人民的安全应是至高无上的法律。出台《关于推进城市安全发展的意见》，正是深刻诠释安全是人类生存和发展最基本的需求之一。其实，对于生活在城市里的人们来说，城市安全并不抽象。比如，不担心被高空坠物砸中，也不担心脚下的马路突然坍塌，不担心无妄火灾的光顾，也不担心爆炸事件突袭……总之，城市安全与公众的生命息息相关。
从《意见》的总体目标可以看出，此次目标一共分为两个阶段，第一个阶段是“建成一批与全面建成小康社会目标相适应的安全发展示范城市”，其完成时间是在2020年。更令人关注的是第二阶段的目标，《意见》提出到2035 年，“城市安全发展体系更加完善，建成与基本实现社会主义现代化相适应的安全发展城市。持续推进形成系统性、现代化的城市安全保障体系，加快建成以中心城区为基础，带动周边、辐射县乡、惠及民生的安全发展型城市”。
这也表明，在未来的十几年间，安全发展城市将从少数的示范城市覆盖大部分城市，甚至辐射到县乡周边，整体的覆盖面将越来越大。由此，安全生产工作可以以点带面，按照《意见》实施成体系后，可实现城市带动乡村发展。
不过，此次《意见》跟传统的安全生产文件有一定区别。有专家分析，传统的安全生产文件通常立足于企业，这次则不仅针对企业，还针对社会、居民等，并对整个城市运行的方方面面提出了要求，比如燃气管道、立交桥、综合管廊、隧道、交通枢纽等。所以说，城市安全不限于安全生产领域，而是涵盖公共安全、社会稳定、社会治理等城市管理的方方面面。想让城市变得更美好，让市民更有安全感，就应该坚持以消除各种安全隐患为基点，以建设安全城市为己任。
措施，五大方法推进城市安全建设
安全是城市发展最基本的基石。衡量一座城市有没有魅力、有多少潜力，不能只看大楼高不高、马路宽不宽、广场大不大，也不是只关注空气新不新鲜、公共服务健不健全，更应该优先关注安全有无保障。如果没有基本的安全支撑，城市的公共生活就不可能按照既定规则正常运转，城市的内在价值也无法生动显现出来。为了把握城市规划以安全为先，《意见》从源头治理、防控机制、加强监管、强化保障和统筹推进五个方面做出详细部署。
在源头治理上，《意见》明确提出了“科学制定规划”的要求，包括“坚持安全发展理念，严密细致制定城市经济社会发展总体规划及城市规划、城市综合防灾减灾规划等专项规划”等。有别于过去强调具体的企业管理，《意见》强调“居民生活区、商业区、经济技术开发区、工业园区、港区以及其他功能区的空间布局要以安全为前提”。比如在很多城中村改造以及城市规划中，要有意识地让一些企业进入工业园区，与居民区分开，有效控制风险。
在防控机制上，《意见》要求“对城市安全风险进行全面辨识评估，建立城市安全风险信息管理平台，绘制‘红、橙、黄、蓝’四色等级安全风险空间分布图。编制城市安全风险白皮书，及时更新发布”。 一直以来，中国的城市公共安全体系建设也往往由重大危机事件推动，呈现出“亡羊补牢”的过程。从这一点看，此次出台的《意见》，提出了变“被动”为“主动”的解决方案。
在加强监管上，《意见》要求“完善党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的安全生产责任体系”，“全面落实城市各级党委和政府对本地区安全生产工作的领导责任、党政主要负责人第一责任人的责任”等。回想近几年的相关法律法规及意见，“责任”这一话题被屡次强调，相关主体必须切实担负起城市安全责任，合理调整执法队伍的种类和结构，加强安全生产基层执法力量。
在强化保障上，《意见》也明确提出要强化安全科技创新和应用，包括“加大城市安全运行设施资金投入，积极推广先进生产工艺和安全技术，提高安全自动监测和防控能力。建立城市安全智库、知识库、案例库，健全辅助决策机制”等。实际上，数据采集不完全、部门协调不及时以及组织不够科学，一直是城市安全风险管理不到位的重要原因。有大数据等技术支持，再从规划、建设、防范等环节进行全面评估，能帮助城市管理者解决不同城市的安全难题。
在统筹推进上，《意见》直接明确城市安全发展工作由国务院安全生产委员会统一组织，国务院安全生产委员会办公室负责实施，中央和国家机关有关部门在职责范围内负责具体工作。当然，城市安全不只是管理者的责任，而是社会治理多主体的共同责任。接下来，国务院安委会还将组织评定，拟定命名或撤销命名“国家安全发展示范城市”名单。
“注意安全”是中国人常说的一句话。在全球同住一村、环境瞬息万变的今天，安全已是一个相当复杂广泛的概念，危险常常超越经验不期而至，蝴蝶效应更是在全球不断显现。《意见》的发布对城市安全建设起到很好的推动作用，望能以《意见》为起点，以城市中的人为中心，落实人民群众的衣、食、住、行、居、学、生、老、病、死等全方位的安全保障，实现党的十九大报告提出的“不断满足人民日益增长的美好生活需要 ”。
