为抵御灾害注入制度力量
中共中央、国务院发布《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》

谭 婧/ 编辑

说法档案
文件名称:《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》
印发单位:中共中央、国务院发布时间: 2017年1月10日

2017 年6 月24 日凌晨5 点45 分左右,四川茂县叠溪镇新磨村新村组永远定格。在无情的泥石流冲击下,1800 多万立方的泥土从天而降,犹如一只碗倒扣向村庄,瞬间将整个村子掩埋,也将近百名仍在梦乡中的村民一同吞噬。原本那个如世外桃源般的美好寨子,在短短100 秒不到的时间里变成了阳光下的“地下世界”。事故发生后,各方力量第一时间赶到现场救援,立即启动灾害处理应急预案,并时刻警惕二次伤害的发生。
在大自然的面前,人类显得无比渺小。虽然科技发展日新月异,但仍然抵挡不住自然灾害的爆发。而我们所能做的,就是尽一切可能做好灾害防御、应急处理和灾后修复工作,努力将损失降低到最小。年初,中共中央、国务院印发《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》(以下简称《意见》), 对防灾减灾救灾体制机制改革作出全面部署,提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。可以说,这份《意见》明确了我国新时期防灾减灾救灾工作的新定位、新理念和新要求,是指导我国防灾减灾救灾体制机制改革的规范性、纲领性文件。

推动三大体制机制升级

我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一,灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重是我国的基本情况之一。近年来,基于对自然灾害形势的研判,我国不断探索,确立了以防为主、防抗救相结合的工作方针,积累了宝贵经验,综合防灾减灾救灾能力明显提升。
然而,我国面临的自然灾害形势依然复杂严峻,防灾减灾救灾工作中管理体制不顺、一些地方重救灾轻减灾等问题依然存在,还有一些地方城市高风险、农村不设防的状况没有根本改变,社会力量和市场机制作用也尚未得到充分发挥,防灾减灾宣传教育仍然不够普及。而且我国每年受自然灾害影响的群众很多,紧急转移安置和需救助人口数量庞大,革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区因灾致贫、因灾返贫等问题也比较突出。这些问题都需要在工作中加以重视和解决。
为此,《意见》着眼当前我国防灾减灾救灾工作面临的问题和体制机制方面的制约因素,通过顶层设计,针对健全统筹协调体制、健全属地管理体制以及完善社会力量和市场参与机制这三大体制机制完善升级提出了一系列改革举措,有助于不断提升我国防灾、减灾、救灾能力。在总体思想上,必须坚持“以人民为中心”的发展思想,把确保人民生命安全放在首位,正确处理人和自然的关系,正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展的关系,坚持以防为主、防抗救相结合,坚持常态减灾和非常态救灾相统一,把防灾、减灾、救灾作为保障和改善民生、实现经济社会可持续发展的重要保障。

从单一管理走向综合管理

以往,我国灾害应急管理体系是依据灾害的不同类型来划分管理部门。从应对单一灾种向综合减灾转变,是此次《意见》的一大举措,对提高我国综合防灾减灾救灾能力有重要意义。
《意见》强调,要统筹灾害管理和综合减灾,加强各种自然灾害管理全过程的综合协调,强化资源统筹和工作协调。一方面,充分发挥国家减灾委员会对防灾减灾救灾工作的统筹指导和综合协调作用,强化国家减灾委员会办公室的工作职能和能力建设;另一方面,充分发挥主要灾种防灾减灾救灾指挥机构的防范部署和应急指挥作用,发挥有关部门和军队、武警部队的职能作用。
同时,还要充分利用公共服务设施,建设、改造和提升成应急避难场所,将防灾减灾纳入国民教育计划,加强社区层面减灾资源和力量统筹。这些规定,都将有利于更好地整合资源和统筹力量。
与此同时,《意见》还提出健全属地管理责任的相关措施,并具体划分为强化地方应急救灾主体责任、健全灾后恢复重建工作制度和完善军地协调联动制度。其中的分级负责,指的是自然灾害在哪里发生,哪里的地方政府就要负起主体责任。而对特别重大自然灾害灾后恢复重建,要坚持中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与的新机制,中央与地方各负其责,协同推进灾后重建工作。同时要完善以解放军和武警部队为突击力量,以公安消防等专业队伍为骨干力量,以地方和基层应急救援队伍、社会应急救援队伍为辅助力量的灾害应急救援力量体系。

搭建社会力量参与平台

去年7 月,在中国唐山大地震40 周年之际,习近平总书记强调:“防灾减灾救灾事关人民生命财产安全,事关社会和谐稳定,是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。”建立更加完善的防灾减灾救灾制度,是我国现代化治理体系建设的一项重要内容。尤其是自2008 年汶川大地震之后,四面八方的社会救灾团队不断壮大完善,越来越多的防灾减灾救灾行动中出现了一批批有组织、有纪律、又有能力的社会力量。它们都是最接近基层的、非常有活力的一股力量,是政府和老百姓间的过渡桥梁,完善社会力量参与能有效培养民众的灾害应对能力。

加强社会力量的参与在《意见》中也有所体现,主要分为健全社会力量参与机制和发挥市场机制作用。前者主要列举了搭建社会组织、志愿者等社会力量参与的协调服务平台和信息导向平台,落实税收优惠、人身保险、装备提供、业务培训、政府购买服务等支持措施,鼓励支持社会力量全方位参与常态减灾、应急救援、过渡安置、恢复重建等工作,构建多方参与的社会化防灾减灾救灾格局。后者则主要体现在加快巨灾保险制度建设,逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制,建立健全城乡居民住宅地震巨灾保险制度,积极推进农业保险和农村住保险工作等。值得注意的是,前面提到的防灾减灾被首次纳入国民教育计划,也是国家对社会力量参与防灾减灾救灾的重视。
据了解,此次《意见》的配套文件还明确表示,建立社会组织志愿者等社会力量能协调、信息共享的平台由民政部、共青团中央和中国红十字总会共同牵头,研究制定完善社会力量参与防灾减灾救灾的相关政策标准、规范。

灾害预警信息发送到户到人

此次《意见》的纲领性所在还体现于第一次以文件的形式明确什么是“综合减灾能力”,强调要强化灾害风险防范、完善信息共享机制、提升救灾物资和装备统筹保障能力、提高科技支撑水平以及深化减灾国际交流与合作。值得一提的是,《意见》还特别指出要充分利用各类传播渠道,通过多种途径将灾害预警信息发送到户、到人。同时,要健全重特大自然灾害信息发布和舆情应对机制,完善信息发布制度,拓宽信息发布渠道,确保公众知情权。未来,这一措施能显著提高灾害预警信息发布的准确性和时效性,扩大社会公众覆盖面,有效解决信息发布“最后一公里”问题。
当然,要推动各项改革措施落到实处,不仅需要通过加大宣传调动各方面积极性,还需要通过及时修订完善相关法律法规和预案强化法治保障,更需要健全资金多元投入机制、加大防灾减灾救灾的资金支持力度。在这一点上,《意见》具体提出了各级救灾补助政策,拓宽资金投入渠道,加大防灾减灾基础设施建设、重大工程建设、科学研究、人才培养、技术研发、科普宣传、教育培训等方面的经费投入,并鼓励社会力量和家庭、个人对防灾减灾救灾工作的投入,提高社区和家庭自救互救能力。
美好的生活令人向往,但这份美好需要构建于对未知灾害扎实防范的基础之上。《意见》的出台,将推动我国防灾减灾救灾体制机制改革有序深入,使我国综合减灾能力全面提升。面对下一步的各项工作开展,各地区各部门要以高度的政治责任感和历史使命感,加大工作力度,确保各项改革举措落到实处。只有这样,才能为抵御灾害注入制度力量,为民众的幸福生活筑起稳固的堤防。