“禁放令”,创新安全治理样本

肖 轩/ 文 吴佳伟/ 图

猴年春节是上海外环以内区域禁燃禁放烟花爆竹的首个春节,节日期间,在市委、市政府的坚强领导下,全市烟花爆竹管控工作取得了“外环以内烟花爆竹基本无燃放,外环以外烟花爆竹燃放明显减少,未发生因烟花爆竹引发的火灾”的阶段性成效,达到了新修订《上海市烟花爆竹安全管理条例》的立法目标,实现了法律效果与社会效果的高度统一。
上海的城市治理进入一个新阶段,安全事故少了,空气好了,噪音没了,地面更整洁了,城市面貌的改变令人欣喜。市民们说,“禁放令”背后是城市依法严管水平、市民法治意识和共治理念的不断提升。
今年,上海人迎来了一个最安静、最干净的春节,这得益于上海的禁燃举措,其中既有科学执法的探索,也有社会共治的考量。

举措一:组织领导坚强有力,协调指挥形成合力。

涉及千家万户的“禁放令”立竿见影,关键在于加强党的领导。
中共中央政治局委员、上海市委书记韩正在元旦跨年夜视察社会面安保维稳工作、区县和大口党委书记季度工作会议上,就切实做好烟花爆竹管控向全市委办局、区县委主要领导作出动员。
上海市委副书记、市长杨雄在全国安全生产会议上海分会场、上海“两会”新闻发布会上,专门强调全面加强春节期间烟花爆竹安全管控。
正月初一零时,市委书记韩正、市长杨雄、市委副书记殷一璀等市领导先后致电市公安局指挥中心,对烟花爆竹安全管控工作作出重要指示。
1 月19 日,全市召开由各区县政法委书记、分管区县领导及相关委办局负责同志参加的春节期间烟花爆竹安全管控工作动员会,市委常委、政法委书记姜平,副市长、市公安局党委书记、局长白少康出席会议并作出全面部署。
市委办公厅、市政府办公厅联合下发《关于进一步加强烟花爆竹安全管控的通知》,市级层面成立由白少康担任组长的管控工作领导小组。除夕初一、初四初五、元宵等重要节点,姜平、白少康深入基层检查指导工作,在市公安局指挥大厅坐镇指挥,视频调度安全管控工作。
与此同时,职能部门各司其职,确保各项工作有序协同并顺利实施。市委宣传部系统部署安全管控宣传工作,全面调动舆论资源,营造强大声势;市综治委与市公安局联合制发管控工作方案,并组织发动30 万平安志愿者深入基层开展法规宣传、巡查看护、劝阻引导;市级机关工委向全市机关党员干部发出遵守禁放规定的倡议;市文明委组织16 个市民巡访团巡视督察管控成效;各相关部门主动作为,履职尽责,全面落实安全管控措施。各区县高度重视,党政主要领导靠前指挥,成立由区领导牵头的区级管控机构,制定本地区工作方案,明确管控要求、职责任务,确保管控措施落细落实。
市公安局多次召开党委扩大会议,针对性研究部署烟花爆竹安全管控阶段性任务,统筹推进全市面上整体工作。
管控领导小组成员单位组成12 个督导组,由委办局主要领导带队,全程督导各区县安全管控落实情况。市“管控办”结合不同阶段特点和工作要求,6 次视频调度全市安全管控工作。

举措二:源头设防多措并举,查管控罚从严从紧。

“禁放令”落地后,市“管控办”、外环外区县按照“零增量、消存量”的原则,严格控制“两个10%”(外环外网点数、销售数均为去年总数的10%),对许可的所有销售网点在绝对安全的设施要求上,全部加装视频监控,并创新公安执法人员、平安志愿者、销售人员“三位一体”的监管模式,严格执行实名购买登记制度,即时启动流向追溯机制,全程落实对销售点日常经营活动的监管。春节期间,全市66 个销售点售出烟花爆竹8000 余箱,仅占去年总量的8%。
多警种联动确保了管控行动的全面性、即时性和准确性。市、区县两级公安机关多警种协同行动,对全体执法民警开展7 次执法培训,确保民警掌握执法要领;41 个联合行动组,22 个公安消防支队、362 个地区派出所紧密配合,32 个市境出入道口和所有无名小道全面设卡盘查。公安机关全警动员,围绕非法燃放、非法窝点、非法经营、非法运输开展集中查处打击。截至元宵节,累计查处烟花爆竹案件1065 起,刑事拘留68 人,行政拘留206 人,罚款296 万元,收缴烟花爆竹4.1 万余箱。

举措三:宣传引导广泛深入,社会共识高度凝聚。

在市委宣传部的直接协调下,全市烟花爆竹管控宣传呈现铺天盖地的阵势。
针对条例生效至春节各阶段的不同特点,宣传部门制定了烟花爆竹管控媒体宣传方案,按照解读新规、曝光违法、诚信记录、鼓励上交的阶段性策略,引导市民群众遵法守法、移风易俗。
全市电视、广播、报纸、网络等媒体,全面解读禁放新规,全程报道管控动态,警示曝光反面典型,实现媒体网络全覆盖;各街镇综治部门、居村委、公安消防支队和派出所悬挂横幅6.2 万条,实现全市1.2 万居民小区全覆盖;市通信管理局协调移动、电信、联通三大运营商分4 次向3500万全网用户发送提示短信1.4 亿条,实现手机用户全覆盖;市安监局、市交通委、市商务委、市金融办、申通集团等在全市公共交通、商市场、银行网点、快速道路显示屏不间断播放烟花爆竹管控公益广告和提示标语,实现户外媒介全覆盖。
值得一提的是,在一波又一波的宣传中,公共传播和民间传播结合得相得益彰。“两微一端”(微信、微博、APP)等新兴公共传播媒介,全时段推送管控和提示信息,又辅以居村委干部、社区民警和平安志愿者通过走街串巷、登门入户等民间传播方法,逐户签订、发放承诺书(告知单)695 万份。

举措四:条块结合联勤联动,勠力力同心齐抓共管。

在这次管控行动中,各区县因地制宜推进烟花爆竹安全管控,建立了“条块结合、上下联动、整体推进”的格局。
外环以内从严设定“零燃放”管控目标,外环以外区域依法严控8 类禁放区域,组织发动专门力量、联动强化综合监管、投入经费专项保障,确保管控措施属地落实,以每个点的“零燃放”实现全市面上“零燃放”。
市民政局、旅游局等部门根据行业特点部署条线管控措施,督促旅游景点、养老机构、殡葬场所等单位加强守护;市教委组织1627 所中小学校将禁放烟花爆竹纳入寒假安全教育和开学第一课并开展“小手牵大手”活动,劝导家长遵守规定;市外办、上海警备区、上海铁路公安局等主动协调落实领馆、驻沪部队机关和家属大院、铁路单位和职工住所等特殊区域落实烟花爆竹禁放措施。
公安、市容、环保、卫生等部门实时抄告共享、动态分析查处打击数、火灾报警数、垃圾清扫量、空气质量以及就医人数等信息,为优化管控措施提供科学依据。公安机关综合运用专业手段,跨区域、多警种追溯侦办重大线索情报信息,合力捣毁6 个非法经营、销售、储存的大型团伙窝点。

举措五:重点时段全程坚守,全面布防守住底线。

成绩的背后,还有枕戈待旦的坚守。为了最大限度保卫禁放区域安全,全市安保部门启动了有史以来“人数最多、规模最大、措施最严、力度最强”的春节安保模式。2 月6日(小年夜)至13 日(年初六)、2 月22 日(元宵节)期间,全市社会面实行一级勤务,每日投入2 万名警力。除夕夜、年初四、元宵节等关键节点,启动一级加强勤务,全市5 万名警力全员上岗、压到一线、压往社区。全体公安民警、消防官兵与全市30 万平安志愿者混合编组,深入全市8928 个“网格”以及1777 处禁放区域,划片包干巡查监护,及时劝阻违规燃放行为。9500 余名消防指战员、646 辆执勤车辆提升等级战备,增设23 个总队前沿指挥点,调派92 部机动车辆全天候在138 处重点区域动态巡逻,确保高效处突、救早灭小。
安保部门的付出得到了赞赏。在2 月24 日召开的上海市政法工作会议上,市委书记韩正表示,今年春节期间,全市5 万公安干警、消防战士和30 万平安志愿者,用心守护我们这座城市,外环线以内烟花爆竹基本“零燃放”,外环线以外燃放量明显减少,为大家的辛勤付出点赞,为广大上海市民良好的文明素养和法治意识感到骄傲。
烟花爆竹春节管控“大考”是社会治理和基础建设成果的一次检验,是群众工作方法的又一次创新,为坚持问题管理、补齐瓶颈短板提供了示范借鉴,为创新社会治理、夯实基层基础创造了鲜活经验,也为推进依法治市、构建平安上海开辟了有效路径。

启示一:始终坚持党的领导,充分发挥“集中力量办大事”的制度优势。

烟花爆竹管控的成功证明,看准的事,即使再难,只要有党的领导,众志成城,立言立行,就一定能办成。办好一件大事尤其是关乎民众民俗的事,必须切实发挥好党组织总揽全局、协调各方的领导核心作用,将其纳入党委政府重要议事日程,逐级强化组织保证,调动一切力量、运用一切手段,形成强有力的组织领导。
这次管控行动中,各级领导主动担当、亲力亲为,困难面前不退缩,关键时刻不缺位,亲自动员部署,亲自调度指挥,亲自协调解决难题,亲自深入一线督导,一级做给一级看、一级带着一级干,形成了真抓实干的生动局面。
各区县、各部门牢固树立“一盘棋”思想,坚持守土有责、守土尽责,主动打破条线之分和界限壁垒,全市上下目标一致、行动一致、步调一致,建立了“信息共享、资源共用、责任共担”的良性机制,构建了“党委领导、政府主导、社会协同、市民参与”的立体化防控体系。

启示二:始终坚持依法治理、精准施策,在城市治理实践中培育和提升市民的文明素养、法治意识。

上海快速发展过程中各种要素高度聚集,风险点很多。此次安全管控能实现从“有限禁放”到外环内“全面禁放”的重大跨越,充分体现了刚性约束与自觉自律的有机统一,彰显了市民文明素养、法治意识的提升。
《条例》修订过程中,调研人员主动了解市民群众的所思所盼,征求社会各界意见,精准施策,有效化解城市治理中的风险隐患。
新修订《条例》明晰了各相关部门和属地管控职责,明确了从严实施许可和源头管理的强化措施,规定和细化了禁放区域、违法行为的具体罚则,使从严管控有法可依、有规可循。从条例修订到实施,整个过程更加注重在法律框架内研究降低城市安全风险的法制保障。从中可以看到,精准施策和依法治理,是治理城市风险的根本方法与重要抓手。

启示三:始终坚持群众路线,专群结合才能倍增管理效能。

上海特大型城市治理的多年积累,奠定了市民群众较高的文明素质和较强的诚信意识、法治意识,平安和谐已成为上海市民的“最大公约数”。实践证明,坚持专门工作与群众路线相结合,既是公安政法工作的基本方针,也是此次安全管控工作取得成效的决定性因素。
群众的理解配合与支持是管控工作成功的最大支撑和力量源泉。对于烟花管控,绝大多数市民群众赞同移风易俗、禁燃禁放烟花爆竹,并积极响应、兑现承诺,主动上交烟花爆竹,这体现了市民诚信意识的增强。在禁燃关键节点,党团员、公务人员、社区工作者和退休人员,以及社会组织、私营企业主、宗教人士等纷纷加入,为成功管控烟花爆竹、为上海城市的祥和安宁添砖加瓦。只有最大限度地发动群众、依靠群众、问计于民、问需于民,使广大市民不仅成为移风易俗的拥护者、支持者,还是群防群治的参与者、守护者,让市民在参与中成为获得者、受益者,才能真正实现党委政府、社会单位、市民群众共治共享的新跨越。

启示四:始终坚持基层治理创新,不断提升城市治理能力和水平。

上海市委“推动基层组织建设、加强社会治理能力”建设成果,为做好这次管控工作奠定了扎实的基层基础,也为提升城市治理水平提供了坚实保证。
重心下移、立足基层、延伸触角——两级政府、三级管理、四级网络将管控触角延伸到每一个小区、每一幢楼房、每一家单位;源头控制、过程监管、诚信制约环环相扣,将管控要求在每个环节落细、落小、落到实处。
严字当头、细在其中、依法管控——在执法保障上,制定针对烟花爆竹违法行为一系列“执法指引”,强化全过程精细化法制支撑;在执法布局与执法过程中,兼顾堵源截流与末端查处,公安、消防与平安志愿者紧密携手、全力付出,贴身落实商店禁售和全时空社区禁放,精耕细作,精益求精,确保了烟花爆竹安全管控无死角、无盲区、无遗漏。

启示五:始终坚持宣传引领不动摇,不断增强社会发动的及时性、针对性和整体性。

在上海的大街小巷,随处可见“禁止燃放烟花爆竹”的横幅,在居民区,随机问上几名路人,他们均能说上几句:“违反规定,后果挺严重”“我们都知道今年元旦开始禁燃了”……这便是基层全力动员,宣传告知“禁燃”的效果。
春节前后,主流媒体权威发布、新兴媒体多元传导和社区宣传补充发力,电视广播报纸天天讲,微信微博APP滚动说,通过“社区全覆盖”和“载体全覆盖”,极大增强了宣传的影响力和渗透力,进一步弘扬了移风易俗主旋律、传递了市民文明素养正能量、把握了禁燃禁放话语权,让市民在传播中启发自觉自律,在传播中形成价值共识,“外环线以内禁放烟花爆竹”家喻户晓。由此可见,坚持将宣传工作与管控具体措施同部署、同推进、同落实,是禁放取得阶段性成效的重要因素。

烟花爆竹安全管控工作取得了阶段性成效,但抓好常态长效管控工作依然形势严峻、任务艰巨。

沪上随处可见烟花管控法规宣传内容。
沪上随处可见烟花管控法规宣传内容。

春节过后,市民依然会有婚丧嫁娶、乔迁新居等需求,届时管控力度会否有所减缓呢?对此,相关部门表示此次春节期间的烟花爆竹管控将以元宵节为结束节点,但此后的烟花爆竹管控将实施常态化管控模式,继续按照“更严措施、更严标准、更严要求”的要求,紧盯婚庆、乔迁、开业等重点环节,坚持专门工作与群众路线相结合,持之以恒抓好常态长效管控工作,举报热线也将继续向市民开放,确保《条例》贯彻实施不断取得新成效。
回望这次烟花管控“大考”,我们看到了不同以往的重视和参与,我们看到了加强基层共治、自治贯穿始终。
各级领导的三令五申,社会媒体铺天盖地的宣传,职能部门的通力合作,政府基层组织的热力协助,还有市民的自治管理。“全社会一盘棋”的干劲带来了骄人的成绩,这些都彰显了社会治理工作主动性与联动性的重要性。
市委书记韩正说,创新社会治理、加强基层建设,是一项长期的基础性工作,涉及群众利益和千家万户的事情,关键是要让群众参与,根本是要激发基层组织的战斗力,市、区县、街镇、村居四级合力,重心在基层,这是我们这座城市为人民群众谋福祉的基础。
2016 年,“十三五”规划的开篇之年,上海“十三五”规划纲要提到,“十三五”期间,上海将强化城市公共安全保障,具体内容包括推进火灾隐患综合治理,加强消防监管信息和基础数据的共建共享,提升消防安全综合保障水平和应急处置能力。在治理城市安全隐患方面,“禁放令”带给我们的“发挥社会力量,多元主体共同参与”的管理模式,或许将是实现从管理到治理重大转变的一种有益尝试。