禁燃令 ,打造“无声胜有声”的上海腔调

谭 婧/ 文 吴佳伟/ 图

转眼又是一年。每到这时候,一个绕不开的话题就是烟花爆竹。在漫长的时光流淌中,烟花爆竹早已与国人的新春记忆缠绕相融:这里有驱赶“年”兽的民间传说,有记录“爆竹声中一岁除”的优美古诗,有硫烟味与红色纸屑编织的“年味儿”……用烟花爆竹寄托辞旧迎新的希冀是中国人过年的传统习俗,也是年味和喜庆的一种表达。
但是,烟花爆竹在给人们带来欢笑和喜悦的同时,也显现出一些负面效应和隐患,比如频频引发的安全事故以及污染、噪声等弊端。国家安监总局统计数据显示,2006 年至2015 年10 月,全国烟花爆竹仅在生产环节就发生97 起事故,死亡187 人。每年春节期间,全国因燃放烟花爆竹引发的火灾事故数量更是占同期火情总数的40% 以上。尤其在上海,随着经济社会快速发展、城市规模日益扩大、人口密度不断上升,城市安全形势愈加严峻,终于烟花爆竹“禁燃令”应运而生——《上海市烟花爆竹安全管理条例》,明确规定从2016 年1月1 日起,上海外环线内全面禁止燃放烟花爆竹。
实施两年多来,上海两度实现春节期间外环以内和规定区域基本“零燃放”的奇迹,一个更加安全的社会环境,正在“禁燃令”的演绎中加速成型。2017 年金秋十月,中国共产党召开第十九次全国代表大会,将“树立安全发展理念,弘扬生命至上、安全第一的思想”镌刻在党的历史坐标上;2017 年年末,新一年的上海烟花爆竹安全管控工作目标又已然确定。伫立在这个辞旧迎新的时间节点,回首上海禁燃工作的历程,是对烟花爆竹管控工作初心的不忘,更是对健全城市公共安全体系使命的牢记。

立法的步调:从内环走到外环

从依法治国到依法治火,法治建设在治理城市风险中扮演着极其重要的角色,对推动消防事业科学发展、维护公共安全有着重要的意义。当2015 年底新修订的《上海市烟花爆竹安全管理条例》一经发布,便迅速被网友冠以申城“史上最严禁燃令”的称号。翻开上海烟花爆竹的治理历程可以发现,这个称号可谓“当之无愧”。
上海最早的“禁燃令”诞生于19 世纪的租界区域。
改革开放后,因为劣质烟花爆竹带来的爆炸危险和燃放时的空气污染,部分上海市民发出禁止燃放烟花爆竹的呼声。经过了一系列走访、讨论、调研、审议的曲折过程,上海在1994 年出台了首部《上海市烟花爆竹安全管理条例》。作为一部上海地方性法规,条例规定内环线内和部分规定场所禁放烟花爆竹,遇到重大节日和活动,经市政府批准可以在规定的时间和地点内燃放。1997 年,条例又根据实施情况进行修订并长期沿用,对维护上海城市公共安全和民众生命财产安全起到了重要作用。
随着全国对烟花爆竹管理工作的重视和细化,出台较早的上海旧版“禁燃令”慢慢跟不上2006 年国务院《烟花爆竹安全管理条例》的步伐,很多细节上出现了不统一。再加上与现代生活方式的冲突,禁燃与节日民俗碰撞中的“辩证题”到了必须解答的时候。为此,上海市政府广泛征求社会各界意见,并自2014 年3 月启动该立法修订项目,经过近两年的打磨修改,新修订的《上海市烟花爆竹安全管理条例》于2015 年12 月30 日经人大常委会表决通过,并于2016 年1 月1 日起正式施行。
以往“禁燃令”的实施范围都在市中心或中心城区范围,新版“禁燃令”将烟花爆竹的禁放范围进一步扩大,首次明确在外环线以内禁止销售和燃放烟花爆竹,并细化了各部门职责、违法行为的具体处罚等。可以说,这是实施空间、对象和处罚范围上“最严”的体现,也是法律框架下降低城市安全风险的保障。据此,“外环线内全面禁售、禁放、禁运、禁存烟花爆竹”成为常态化管理制度,烟花爆竹管控有法可依、有规可循。
伴着“静悄悄”的春节来到“禁燃”第三年,2018年元旦春节期间烟花爆竹禁放区域比以往要更多更严,其中除了按照上海地方立法规定外环线以内禁止燃放烟花爆竹之外,外环线之外各区在2017 年划定的禁放范围基础上,还增加了“使用易燃可燃外墙保温材料的高层建筑、耐火等级较低的建筑物”作为禁放场所。
矫健的法治步调,为烟花爆竹管控乃至公安消防工作的开展提供了有力的法律保障。不仅如此,在烟花爆竹立法上取得的进步,也推动了上海控烟、养犬等其他社会行为立法的纵深发展,让更多社会安全领域的立法纳入法治轨道。

宣传的格调:高大上与接地气无缝对接

社会安全,预防为主,宣传先行。长期以来,除国务院《条例》和上海市《条例》规定的禁放场所和区域外,上海对春节期间烟花爆竹的燃放都是按路段、区域及禁放时间来公布的,并以当年的实际情况调整、新增禁放区域和时间,于春节前半个月左右通过各方媒体发布。
虽然这个时期的范围和时间有限,但“禁燃”的概念已深入市民的生活点滴,给下一步禁燃范围的扩大奠定了群众基础。
但对城市管理者来说,如何贯彻“禁燃令”实施仍是一项挑战。这是因为,其实自2015 年12 月30 日《条例》正式表决通过时,距离“禁燃令”真正开始执行的时间点已不足48 小时。在上海市委宣传部的直接协调下,公共传播和民间传播结合得相得益彰:线上,电视、报刊等传统媒体和微信、微博等新兴媒介以及公交、地铁户外媒介等平台,按照解读禁燃新规、曝光反面典型、直播管控动态等阶段性策略,形成立体全覆盖攻势;线下,居(村)委干部、公安消防和平安志愿者以走街串巷、挨家挨户告知等接地气的方法,逐户签订发放承诺书,引导上海市民不再向鞭炮要年味,努力营造清新干净的平安年。
第一关过得漂亮。进入第二个“禁燃”春节,宣传的压力并不比第一年轻。为了让市民耳目一新,一个“用歌声代替鞭炮声”的想法冒了出来。“春节到了,我不放不放啦,环保又安全,不放不放不放啦……”2017年春节,一首由民警自行策划制作的“禁燃神曲”《不放不放》刷爆网络,魔性的旋律配上朗朗上口的歌词,再加上上海著名网红合唱团“彩虹室内乐团”的助阵,让不少市民大呼“洗脑”,这正是“禁燃”宣传期望达到的效果。
当时间飞快地走向第三个“禁燃”春节,动态、静态等越来越多丰富的宣传形式向整个上海宣传着禁燃的理念和政策。自2018 年元旦开始,由上海市消防局和上海电视台、各区消防支队等单位共同策划并制作的一系列烟花爆竹禁燃禁放公益短片在互联网、电视和户外媒介平台上滚动播出,有的打出一张家庭安全的温馨牌,有的走起了呆萌可爱的卡通路线,也有的提炼出关键要点做成场景动画……有趣的情节和动态的画面引人入胜,笑声中也传递了“禁燃”的理念。
独特的宣传格调,通过社区和载体的全覆盖,增强了禁燃的影响力和渗透力,更把握住禁燃禁放的话语权。
正是强大的宣传与管控同步推进,这场“禁燃”行动才能既有科学举措的探索,又不失有社会共治的考量。

管控的基调:警民协作同守“沪”

回看涉及千家万户的“禁燃令”不难发现,从过去“有限禁放”到如今外环内“全面禁放”的重大跨越,不仅需要从宣传工作中启发市民的自觉自律,也需要社会各界在管控行动中形成安全共识。禁燃禁放的目标和效果能立竿见影,离不开市委市政府坚强有力的领导和安保部门枕戈待旦的坚守。

上海各区政府、各级公安机关、相关职能部门、乡镇、街道共派出8256个检查小组,对人员密集场所、大型群众性活动场所以及烟花爆竹禁燃禁放区域开展检查。

“零点行动”是上海消防每年岁末安保工作的一项常态,夜查时间自平安夜起一直持续到了元旦。由于元旦和春节是烟花爆竹安全事故的易发期,在“有限禁放”的那些年,烟花爆竹管控一直是“零点行动”关注的重头戏。“禁燃令”实施后,面对烟花爆竹的管控进一步收紧,市委、市政府各级领导深入一线部署、坐镇指挥现场、视频调度管控,各部门则通过联席会议平台形成烟花爆竹安全监管各司其职、齐抓共管的合力。2018年元旦期间,在各级领导的深刻重视和靠前督战下,各区政府、各级公安机关、相关职能部门、乡镇、街道共派出8256 个检查小组,对人员密集场所、大型群众性活动场所以及烟花爆竹禁燃禁放区域开展夜查,督改火灾隐患2.88 万余处,并依托三大运营商向全网用户发
送烟花爆竹宣传提示短信3500 余万条。
但到了岁末年初,总有不法分子铤而走险,试图把烟花爆竹藏在家里,寻找时机售卖牟利。2017 年年末的短短7 天时间内,公安部门就分别在奉贤、嘉定、宝山等地查获非法储存烟花爆竹共计298 箱。2018 年春节,上海300 余个派出所与20 个公安消防支队将进一步强化排查收缴,组成41 个联合行动组,在32 个市境出入道口、无名小道以及以往违法贩运行为较突出的省级接壤道路设卡盘查。对于交通枢纽和重要站点,公安部门则严格落实“进站安检、到站安检、民警巡检”制度。
为了最大限度保卫禁放区域的安全,针对以往烟花爆竹燃放的高峰时段,2018 年的禁燃工作更加注重加强重点日的管控。比如在2 月14 日(小年夜)至3 月2 日(元宵节)期间,上海公安消防部门将提升勤务等级,重点聚焦除夕、年初四和元宵节等时段,在社区和街面投放足够的警力。同时,2018 年春节的大街小巷将继续活跃着两支可爱的守“沪”队伍:一支是坚守一线执勤和驻防的公安民警、消防官兵等,另一支是由居委干部、楼组长、保安员等组成的平安志愿者。短短三年,这个群体数量从30 万直逼40 万,他们放弃与家人团聚,巡防在寒冬里的白天与夜晚,以自己的付出默默保护着申城的安宁。
最严的管控基调,确保烟花爆竹安全管控无死角、无盲区、无遗漏。公安、消防和平安志愿者轰轰烈烈的紧密携手、全力付出,以众人之力的叠加守住了城市的安全底线,更为构建平安上海打造“党委领导、政府主导、社会协同、市民参与”的立体化防控体系。

燃放的笔调:零容忍与全覆盖

早在2014 年上海“两会”期间,138 位人大代表就曾联名倡议“春节期间市民少放不放烟花爆竹”。
2015 年上海市十四届人大三次会议上,58 位代表再度提出议案,建议用更严立法管控烟花爆竹燃放。“禁燃令”出台后,对于烟花爆竹的管控工作,一切举措最终都要落实到“外环内零燃放”的目标上。

春节的大街小巷活跃着两支可爱的守“沪”队伍:一支是坚守一线执勤和驻防的公安民警、消防官兵等,另一支是由居委干部、楼组长、保安员等组成的平安志愿者。

少放甚至不放,不仅是人大代表的倡议,也是广大市民的心声。一份来自市统计局社情民意调查中心出具的专项调查显示,89% 的市民支持在外环线以内和重点防控区域禁止燃放烟花爆竹,仅有8.4% 的市民选择不支持, 另有2.2% 表示无所谓。群众的支持是管控成功的最大支撑和力量源泉,在人大代表的公开呼吁下,2014 年大年初五当日申城共清除烟花爆竹垃圾800 余吨,较前一年同期减200 多吨。到了“禁燃令”实施第二年,经过公安民警、平安志愿者、各级政府部门和全体市民的共同努力,2017 年年初四夜间至初五凌晨,申城共清除烟花爆竹垃圾4.35 吨,与2016 年同期的清运量相比降幅达到84.56%,外环线内未清扫出明显烟花爆竹垃圾。根据计划,2018 年上海全年采购、销售
的烟花爆竹仅为2700 箱,清运量也将更让人期待。
这些成果离不开民众思想观念的转变,也离不开烟花爆竹管控者的有力执法。就在2016 年元旦“禁燃令”刚刚实施后的1 分31 秒,上海警方就开出“禁燃令”正式实施后的首张罚单:嘉定一男子在外环线内一家商务广场燃放组合型高升烟花,嘉定警方到达现场时发现,该男子已燃放了3 个礼花盒,还剩下2 串一千响的鞭炮和3 个礼花没来得及放。一番紧急劝阻后,警方对其处以100 元罚款。
考虑到一些市民抱着“大不了只是罚点钱”的侥幸心态,公安部门对于违法燃放且执意不听劝阻的行为,并不是一罚了事。看似只是百元罚款,但其属性为行政处罚,违法当事人需要前往派出所配合警方做笔录,一来一回可能需要数小时。更重要的是,根据上海市政府规章《上海市行政处罚案件信息主动公开办法》和《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》的有关规定,公安机关对非法燃放烟花爆竹的行为人处以罚款后,将依法在7 个工作日内于上海市公安局网站上公开该处罚结果,并纳入个人征信系统。随着社会信用体系的健全和完善,被行政处罚的负面评价将会对公民生活产生一定程度的影响。
坚定的禁燃笔调,做的是规矩,养的是习惯。在“零容忍全覆盖”的原则之下,打击违规燃放的举措并不会因春节的结束而告一段落,公安机关坚持与群众路线相结合,以多警种联动确保严控燃放的即时性和准确性。
因为“禁燃令”实施当天就反复强调“全天无休”,四个字看上去简单,责任和意义却很重大。

销售的韵调:数额上一减再减

除了现场执法,管控源头在禁燃时代更为重要。管好了燃放,烟花爆竹的买卖环节也不能遗忘。2014 年,上海曾发出烟花爆竹销售许可证1400 张,2015 年许可证的数量降到697 张,2016 年这一数字再度锐减至87张,实际在售的销售点只有66 个。到了2017 年,这个数字缩减为7 张,且全部位于宝山、嘉定、松江、金山、青浦、奉贤、崇明等郊区。2018 年,上海市场投放总量和销售布点均不会高于2017 年,且合法销售的仅限于鞭炮和高升,没有烟花。
不但数量少,许可证的发放条件也十分严格,除不得与居民居住场所设置在同一建筑物内以外,还必须投保公共营业场所火灾公众责任险。为保证操作规范,每个销售经营点必须配备不少于三位持消防培训合格证书上岗的工作人员,这无形中提高了经营烟花爆竹的门槛,加强了烟花爆竹的源头管控。
与此同时,销售过程也被严格监控,民警、消防警官和志愿者每天在持证销售点巡查,并试行“一日三查”和视频监控等措施。同时,购买烟花爆竹采用实名制,不光要出示购买人的身份证,还要填写购买者的姓名、身份证号、住址、联系电话以及购买的烟花爆竹类型等信息。2018 年起,实名购买原则也更加严格,原则上只有持外环外身份证的市民才能购买,如有人户分离情况,将按要求提供实际居住地证明,同时户籍所在地和居住地所属社区民警将会立即上门核查情况,确保不发生烟花爆竹流入禁燃区。
“禁燃令”已日渐成熟,上海依然没有放松严查力度。就在2017 年12 月19 日夜里,上海警方在上海环城高速浏翔出口处附近截停一辆厢式货车,查获烟花爆竹293 箱,两名嫌疑人也因涉嫌非法经营罪被刑事拘留。
2018 年1 月3 日晚,在闵行东华美路一停车场内,又有一辆灰色面包车进入侦查员的视线。通过连日来的侦查排摸,警方确认一场烟花爆竹交易将在当晚进行,于是提早安排人员在伏击点冒雨守候。只见灰色面包车进入视线后,又开到一个仓库门口开始搬卸货物,经辨认此货物正是烟花爆竹。侦查员迅速展开行动,当场将两名违法人员抓获,并现场收缴烟花爆竹28 箱。
在各方努力下,短短几年时间烟花爆竹销售额的下降,可能是显示“禁燃令”成效最直观的晴雨表了:2013 年上海全年烟花爆竹销售额为9000 多万元,2014 年则为7000 多万元,2015 年是3000 多万元,2016 年直接降至几百万元……感受到上海“禁放”之严,也难怪有市民感慨:“现在烟花爆竹是想买都困难!”即便是买到了,买的时候要实名登记,回家以后还有民警核实走访,想偷拿到“禁燃”区域去放几乎是不可能的。
稳步收紧的销售步调,将源头管控作为“禁燃令”实施的抓手,贴身落实堵疏结合、控制源头的思路。如果说,严格限制烟花爆竹销售点和销售量是一种有形的管制,那逐步培养市民建立主动不买的自觉性,则是另一种不可或缺的无形节制。

回收的情调:温情与严格的统一

“禁燃令”对现实生活的穿透力,不仅表现在数据上,更表现在对传统习惯的颠覆上。2015 年年末,上海市民邱阿姨早早买好了价值3000 多元的烟花爆竹,准备儿子结婚时好好热闹一番,谁料元旦时出台了禁燃新规。纠结了好一阵子,邱阿姨最终下定决心,把烟花爆竹送到了属地派出所,派出所给邱阿姨送上一对公安小熊和一份电子烟花,为她即将举办婚礼的儿子送上祝福。
这只是公安消防部门在回收烟花爆竹工作中的缩影,却给严肃的禁燃执法增添了几分温情。考虑到上海全面实行“禁燃令”的时间不久,一些居民家中可能还存有结婚宴请等活动剩余的烟花爆竹,因此在查处违法行为的同时,上海公安消防部门采取“烟花爆竹换礼品”或提供烟花爆竹替代品等形式,呼吁禁放区内的企业、单位和市民,主动将历年剩余的烟花爆竹上交给地区派出所、消防部门或者社区居委。
另一方面,公安消防部门加强了烟花爆竹的主动回收,在禁燃区域内按照“便民、就近”原则设置了春节期间的临时回收点和全年的长期回收点。除了固定的回收点,公安消防部门把搭载了简易舞台、全彩显示屏的消防宣传车开进社区作为流动回收站,在走街串巷的过程中边宣传边回收,并向主动上交的居民赠送公安小熊、公安形象书签等小礼品。

独特的宣传格调,通过社区和载体的全覆盖,增强了禁燃的影响力和渗透力,更把握住禁燃禁放的话语权。

随着禁燃禁放的深入开展,越来越多的市民用行动表示了支持。2017 年12 月26 日下午,家住长宁愚园路的朱阿姨来到派出所上交数个高升烟花爆竹。原来,这些烟花爆竹是两年多前外地亲戚拿来给她祝寿时没用完的,禁燃新规出台后便一直堆放在角落里。恰巧这几天打扫卫生又翻出来,于是赶忙将这些烟花爆竹交到派出所。
虽然销售数额逐年减少,但查禁力度却丝毫没有放松。随着各方管控的同时发力,一些非法存储、销售烟花爆竹的行为也越来越隐蔽。2017 年12 月26 日,青浦警方在烟花爆竹管控行动中就抓获一名非法储存烟花爆竹的“老面孔”,在其家中收缴7 箱各类爆竹。
原来,此人去年就因非法储存烟花爆竹被警方拘留过。
没想到,不到一年他又妄想“重操旧业”,结果因涉嫌非法储存危险物质再次被依法行政拘留。官方数据显示,仅2017 年12 月上海就查处各类涉非法烟花爆竹案件17 起,其中运输2 起、经营7 起、储存8 起,刑事拘留6 人,行政拘留4 人,罚款9 万元,收缴非法烟花爆竹1034 箱。
温柔和严肃并存的收缴情调,使广大市民不仅成为移风易俗的拥护者,还是群防群治的参与者,更是安全整洁环境的受益者。在执法布局与执法过程中,在兼顾堵源截流与末端查处中,在党委、政府、社会单位、市民群众共治共享中,禁燃的观念已深入人心。
2018 年的上海将继续固化烟花爆竹安全管控工作经验,打造“目标不变、标准不变、措施不变”,做到禁放区域“零燃放”、烟花爆竹引发“零火灾”,全力确保城市公共安全。
从严格的立法论证,到高效的执法落地,“禁燃令”带给上海的不仅是锐减的鞭炮碎屑和安全的社会环境,还有对未来城市公共管理的启发。当文明、健康与安全的生存发展理念占了首位,社会治理和基层建设城市也正走向新的探索。少了耳畔“爆竹声声辞旧岁”的喧嚣,多了“此时无声胜有声”的腔调,上海的春节安宁又美好。